“全面依法治国”专栏精品回顾 || 石亚军：深化机构和行政体制改革 推动国家治理体系创新
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深化机构和行政体制改革 推动国家治理体系创新
石亚军 中国政法大学教授 博士生导师
目录
一、深化机构和行政体制改革的根本目标二、深化机构和行政体制改革的重点进路三、深化机构和行政体制改革的主要创新
党的十九大关于深化机构和行政体制改革的部署，蕴涵着新时代行政体制改革承前启后的崭新视域和意境。深化机构和行政体制改革，是站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，为“破除不合时宜的思想观念和体制机制弊端”，基于“着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度”，将公共权力资源的配置和公共管理能效的优化，从行政管理体制上升到国家治理体系的层面统一谋划，通过统筹布局执政权、行政权及各种公共事务管理权的权力设置、权力关系、权力运行机制，在新的改革坐标系中“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，必将带来我国行政体制及相关体制的深刻变革，具有重大而深远的意义，任务重要而艰巨。
一、深化机构和行政体制改革的根本目标
中国特色社会主义进入了新时代，在以八个明确、十四条基本方略为内核的习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，我们党将紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾，承担伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想四大历史使命，带领全国人民通过发展生产力、优化生产关系、夯实经济基础、完善上层建筑，着力解决好发展不平衡不充分问题，有效回应人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，推动人的全面发展、社会全面进步，决胜全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。“党的十九大报告深刻把握党和国家事业历史性变革及其对组织结构和管理体制的新要求”，切实贯彻落实好十九大的战略部署，必然要求着眼国家治理体系创新，通过整体性改革，对分配、使用各种社会资源，聚合、发挥各方社会力量，掌控、稳定各类社会秩序起重要作用的公共权力机构和行政体制作出适应性调整。
深化机构和行政体制改革，实质上是通过在公共管理领域推进以权责体系战略调整为主攻方向的供给侧结构性改革，根本目标是构建新时代中国特色社会主义公共管理体制，推动国家治理体系创新。公共管理领域权责体系的战略调整，是适应经济社会发展新的需要的全局性、深刻性、长远性重大调整，是牵引公共管理领域各项变革的关键，抓住权责体系战略调整，就理清了纷繁复杂改革任务中有的放矢的头绪。以权责体系战略调整为主攻方向的供给侧结构性改革，是涵盖各类公共权力机构及其权责的整体性、内涵式、有机化改革，在公共权力的供给端，对执政、行政以及各类公共事务管理的机构、权力、职责，进行凸显整体结构合理的集约调整，抓住供给侧结构性改革，就明确了改革的着力点、突破口、进击道。根据上述要求构建新时代中国特色社会主义公共管理体制，需要深化机构和行政体制改革，形成以党的领导为核心，统筹各类机构合理布局及权责有机设置，按照国家治理的主要职能，确定各类机构履行治理职能的专属权力和职责，理顺各类机构及其权责的运行关系，通过整合公共管理体制要素，优化公共管理机制环节，构建以新型党政分工合作关系为基础突出国家治理的公共权力供给体系，形成各类机构分工明确、相得益彰、合作有序、相辅相成的权责布局，凸显内涵式改革的张力，在贯穿党的领导作用的同时，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，为市场和社会供给优质高效的公共权力服务。
构建新时代中国特色社会主义公共管理体制，关键在于处理好几个关系：
一是党与政府的关系。深化机构和行政体制改革，根本是与西方国家体制中政治与行政两分法截然区别开来，构建中国特色社会主义政治与行政的耦合范式。这一范式的关键是处理好党的领导与政府管理的关系，形成党的领导与政府管理有机统一。在我国，党与政府的关系，是政治领导与行政管理的关系，习近平总书记在谈到经济体制改革时强调指出，“我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用”。在推动经济社会发展中，党的领导发挥着方向性、战略性、核心性统领作用，政府管理发挥着路径性、战术性、推进性运行作用，体现在权力配置上，党委掌握“总揽全局、协调各方”的权力，决定行政工作方向、路线、方针、政策的决策权，政府在党委领导下，拥有贯彻党委的重大决策的行政决策权和执行权；体现在职责配置上，党委承担主司谋划发展布局，制定重大战略和政策，保证发展方向的执政职责，政府承担主司落实发展布局，制定实施战略和政策，保证发展质量和效应的行政职责。处理好党的领导与政府管理的关系，必须将政治体制改革与行政体制改革统筹谋划和推进。长期以来，涉及公共管理的体制改革，基本上走的是一条行政体制改革的单边路径，即就政府系统内部调职能、设机构、动人员，虽然不断取得有效成就，但因为缺乏在政治体制架构中与其他各类机构的统筹改革，难免因执政与行政权力、职责的交叉、重叠设置，导致机构、编制、经费、项目等行政资源配置的结构性不协调等问题，使单一行政体制改革难以满足解决体制机制中深层次问题的需要。深化机构和行政体制改革，将政治体制改革与行政体制改革统筹推进，“党的领导，要体现在深化机构和行政体制改革的全过程和各方面。既要在改革过程中全方位体现党的领导，又要在机构和行政体制中全方位体现党的领导”，“党政组织机构和管理体制是党执政的重要载体，需要通过改革，完善坚持党的领导的体制机制，把党的领导贯彻落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节，”在党委、政府之间构建既有分工又有合作，既有区别又有统一的新型机构形态和职责体系，“确保党始终总揽全局、协调各方，从制度上保证党的长期执政和国家长治久安”。
二是党、政府与市场的关系。经济社会能否蓬勃有序的发展，取决于各种建设要素以什么方向聚合、以什么环境谋事、以什么预期发力。在推进中国特色社会主义事业中，党是把握方向驾驭走势的执政力量，政府是营造环境稳定走姿的行政力量，市场是配置资源提升走速的创造力量。党的执政力量具现为“把方向、谋大局、定政策、促改革”的作用，政府的行政力量具现为通过行政程序和方式，将服从党的重大决策和服务市场发展统一起来的公信力和执行力，市场的创造力量具现为对资源进行动态配置的决定性作用。党、政府、市场的关系是三种力量和三种作用缺一不可且相互依存的有机统一关系，党对经济社会发展的政治领导，需要政府在把握发展公平、质量、秩序中形成行政推动，需要市场营造发展的生机、活力、效率得以支撑；政府提供取信于民的行政权力供给，需要坚持党在把握权力配置、品质、价值上的坚强领导，需要市场证明权力供给充分必要的有效性；市场有效配置资源以促进经济社会发展，需要党的领导在政治上把舵，需要政府管理在行政上撑腰。处理好党、政府、市场的关系，必然要求基于完善“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”，对公共管理权力和职责在党政机构以及各类机构之间进行统筹设置，“该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，增强经济发展的内生动力，更好推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”，以高效优质有为的公共权力供给，减少权力体系的内部摩擦，降低权力运行的外部成本，提高权力服务的内外效率。
三是中央与地方的关系。习近平总书记高度重视夯实基层作用和促进基层改革创新，在中央深改组第十七次会议上指出，“要针对基层工作的特点和难点，推动职能下沉、人员力量下沉，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系”。深化机构和行政体制改革，必须“在全党服从中央前提下，合理划分中央与地方权力关系，确定中央和地方各自职责重点”，在央地之间构建权职配置合理、衔接无缝、运行有序的关系承载体系和作用发挥体系。中央机构应当主司改革和建设的顶层设计、标准制定、重要资源提供、法规政策保障、区域系统协调、运行质量监督，地方机构应当主司改革和建设的规划落实、资源使用、法规政策执行、“市场监管、社会管理、民生服务等地方性事务”。继续深化十八大以来放管服改革，并在十九大部署中进一步做实基层、保障基层，应当朝着强化宏观调控、夯实微观执行的路线，围绕在宏观上调控什么、谁来调控、怎样调控，在微观上执行什么、谁来执行、怎样执行，合理划分和重组中央机构和地方机构的人事权、财政权、事务权。一方面应当把掌握在中央政府本属于地方政府的自主权整体打包下放，使地方政府切实拥有谋事、干事、成事的充分自主权，另一方面应当构建中央机构与地方机构之间的对接机制，确保地方在机构、权力、职责创新设置和运行中，利益无损地获得中央机构的指导和支持。
二、深化机构和行政体制改革的重点进路
深化机构和行政体制改革作为构建新时代中国特色社会主义公共管理体制的力举，主要任务是在全面总结以往体制改革成绩与不足、经验与教训的基础上，瞄准单一性、封闭式和碎片化改革存在的局限，按照中国特色社会主义制度的根本要求，从公共权力和职责配置的源头，超越关于行政体制改革单向谋划和推进的局限，撬动长期以来习以为常的体制壁垒，激活闲置、沉睡的机构和编制要素，重构各类机构的职能结构，突破利益固化的藩篱，破解行政体制改革单打独斗难以根本解决的体制内机构臃肿、权责不清、人浮于事、效率低下、执行力结构性不足等难题，体制外对市场和社会优质公共行政资源供给不足等难题，开启全面改革，构建新时代中国特色社会主义公共管理体制的路径。
审视深化机构和行政体制改革这一命题，机构改革与行政体制改革并列和同步，意味着机构改革从过去仅仅作为行政体制改革的任务上升为国家治理层面的举措，包容了公共权力的各类组成，意味着行政体制改革从过去就行政体制改行政体制，变为行政体制改革与各类机构改革在统一协调衔接中推进，不难看出，深化机构和行政体制改革具有两个明显的特征：一是一轴多维整体性，一轴就是以权责体系战略调整为主轴，转职能、调机构、动人员最终是要落脚到以职能、机构、人员承载的科学合理的权责体系；多维就是以各类公共权力机构为扇面，通盘谋划党委、政府及各类公共事务管理机构的改革；整体性就是在国家治理的层面上统一配置各类公共权力机构的权责及其关系。推进一轴多维整体性改革，将所有具体的改革任务和措施汇聚到对公共权力所在之处的全局性、整体化、网络式、有机型整合，在国家治理层面实现各类机构权责体系的战略性优化。二是务实动真内涵式，务实就是出实招、契实际、求实效，所有改革措施都要有利于解决长期存在的体制机制中深层次问题及痼疾，有利于理顺各类公共权力机构的权责关系，理顺各类公共权力机构权责与市场和社会的关系，有利于实现改革既定的根本目标；动真就是排除利益固化的路障，无论哪类机构和人员，根据改革的需要，该调整必须调整，该合并必须合并，该撤销必须撤销；内涵式就是坚持质量效应导向，机构调整、权责定夺、简政放权不以数量规模而以实质实效为追求，不以照葫画瓢而以内驱改革为推进，不以简单位移而以实际内化为目的。推进务实动真内涵式改革，致力于在公共权力纵横交错的体系中，调整公共权力机构，优化公共行政编制，建设服务型政府，放权与地方政府，整合地方党政机关，深化事业单位改革，实现计划、项目、资金、政策、制度、信息等公共权力要素的最优配置，提高公共权力供给结构对市场和社会发展需求变化的回应性和适应性，扩大公共权力有效供给。根据上述特征，深化机构和行政体制改革着力重点进路有两条：
第一条进路是在推进机构改革中，实行两个统筹。
十九大报告明确提出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。第一个统筹就是以不断推进国家治理体系和治理能力现代化的思维谋划各类机构布局，在公共权力横向配置上统筹设置各类机构，并在党政部门及内设机构之间科学配置权力和职责。这一统筹有利于“破解机构合并后的“同床异梦”现象，切实推进合并后的机构整合和职能融合”。实现这一统筹，需要确定国家治理的基本职能，继而确定各类机构在国家治理中的地位、功能以及相互关系，以国家治理的基本职能为纵坐标，以各类机构在国家治理中的地位、功能以及相互关系为横坐标，凝练各类机构应有的管理权力和职责的坐标点，通过整体划分、切割和化合，对各类机构进行无交叉设置。
第二个统筹就是在统筹机构设置的基础上，将编制资源从行政资源割据状态中解放出来，坚持控制总量、盘活存量的原则，“从控制编制数量，转向注重综合考虑人员数量与质量、综合统筹人力资源在不同机构中的配置结构，打破人力资源身份壁垒，形成科学合理的编制管理体制”。实现这一统筹，需要在总体上调整和优化编制配置标准，废除编制地区固化、固化层级和部门固化的终身制，建立健全编制动态调整和使用机制，保证编制资源的配置服从并服务于全面深化改革的需要。
第二条进路是在行政体制改革中，推进四项任务。
深化行政体制改革，根本的是把优化政府与市场的关系、政府之间的关系、政府与社会的关系的要求，切实落实到实处。
优化政府与市场的关系，最基本的是在十八大以来放管服改革基础上，按照十九大关于“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”的要求，进一步解决政府干什么、怎么干、以什么信誉干的问题。这就必须推进“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的任务。应当瞄准观念、体制、机制中的深层次痼疾，瞄准各种深层次痼疾在政策、制度、程序中的残留以及在改革幌子下的变相增生，紧紧围绕增强改革的可预期性和人民群众的获得感，实施标准有界、执行有力、监督有方、效果有价的改革措施，把政府职能转到位、政府和市场各自的权力布到位，使政府成为强力支持市场按自身规律蓬勃发展的暖心政府，使市场成为以政府有效监管和服务为底气的活力市场。
优化政府之间的关系，最重要的是围绕中央和地方之间的权力配置和搁放，着力夯实基层，对地方各级政府强身健体。调整央地之间的权力配置，必须推进“赋予省级及以下政府更多自主权”的任务。应当针对目前依然存在的“明放暗不放、放小不放大、放虚不放实、放责不放权”，以及放权后中央机构仍然通过其他方式掣肘地方机构两个问题，在廓清中央和地方职能、权责边界的基础上，将属于地方政府自主的人事权、财政权、事务权整体下放。调整央地之间的权力搁放，必须推进“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的任务。这一探索实际上是在地方将党委机关发挥党的领导作用，政府机关发挥政府的管理作用整合于合设机构中，实行“一体两能”的尝试，有利于克服省市县政府部门只是各类中央政策的“二传手”，出现机构“悬空”和政策空转的问题。有效推进这一探索，需要作出两个方面的建构，一是合设机构“三单”制度的整体建构，将以往改革中形成的政府“三单”中，行政权责意义上涉及许可、处罚、强制、征收、给付等权责，与“五位一体”建设的党的领导作用和政府的管理作用，放到国家治理功能中在合设机构进行扩展和确定。在这一建构中，需要坚持实事求是原则，该合即合、不该合不合，部门该大即大、不该大不大，切忌搞大呼隆；二是合设机构与党委和政府合理关系的建构，合设机构既属党委系统，也属政府系统，应当在党委和政府层面建立联席议决制度和机制，保证合设机构运行顺畅和有序。
优化政府与社会的关系，最急迫的是在摒弃行政色彩和企业身份中，将社会组织建设成与政府和企业在功能上有区别，在运行中有互动的事业机构。这就要求必须推进“深化事业单位改革，推进政事分开、事企分开、管办分离”的任务。应当对事业单位在总体和分类上，明确确定性质、功能、权责，通过摒弃行政色彩，将事业单位的编制、建制从行政系统切割开来，实行政事分开，事业单位单独运行。通过摒弃企业身份，将事业单位的职责、程序、规则从企业范畴中分离出来，实行事企分开，事业单位主司公益性而不是盈利性事务。通过赋予事业单位自主权，使事业单位自主确定发展目标、资源配置、运行流程，实行管办分离，事业单位全力办好自己的事务。
三、深化机构和行政体制改革的主要创新
深化机构和行政体制改革，是十九大作出的决胜全面建成小康社会，继而建设中国特色社会主义现代化强国宏大部署中的专项重要措施，第一次站在国家治理体制和公共权力全域的高度，以崭新的理念、广阔的意境、集约的方式、务实的举措谋划各类机构和行政体制改革，立意高、视野宽、动作大、触力深、波及广，是涉及重要领域和关键环节的突破性改革，具有凸显五个超越的鲜明创新特点。
一是超越部门利益和系统壁垒的钳制，创新改革顶层设计的模式。改革的顶层设计是否科学，决定改革运行的性状和改革效果的质量。改革顶层设计的科学性，只有在不受部门利益和系统壁垒钳制的情况下，才能因拥有与要求改革的现实需要的符合度而得以成立。带有部门利益和系统壁垒进行的顶层设计，难免造成一些改革措施隔靴搔痒，改革推进表面作秀，甚至改革效果南辕北辙。深化机构和行政体制改革，由党中央站在全局的角度，运用整体谋划、系统着力、综合布局、协调推进的手法，从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的需要出发，站在国家治理体制的高度谋划和设计改革蓝图，并以全局性和公共性审视并贯穿改革的自始至终，使“推动改革呈现全面发力、多点突破、纵深推进的崭新局面”。
二是超越机构和行政体制改革长期以来在政府系统内部循环的局限，创新公共权力立体供给的国家治理体制。长期以来，政府掌握了对经济社会发展具有造血、输血、养血等支持、保障作用的重要行政资源的配置和运用，这便导致一提体制改革，仅仅是政府系统包括机构调整在内的动作。政府及其机构运行的效率和质量，不仅取决于政府自身的行政观念、素质、能力，还取决于政府之外包括党委和相关机构的制约、互动、衔接关系，只有将这两类因素通盘考虑，将行政资源供给放在整体公共权力资源供给的位能，才能在全局向经济社会发展释放有效资源效应。深化机构和行政体制改革，致力于实现政治与行政的耦合，在政治系统和行政系统之间搭建合力机制，从整体上减少行政代价，提高行政效率，降低制度性交易成本。
三是超越机构调整与职能转变在改革部署和实施中孰主孰辅的定式，创新机构调整与职能转变并重的改革布局。在以往的改革中，要么以机构调整为主职能转变为辅，要么以职能转变为主机构调整为辅，导致简政放权的分离，或者简政不放权，或者放权不简政，因重机构调整轻职能转变而简政不放权，是显性外延式改革，因重职能转变轻机构调整而放权不简政，是隐性外延式改革。深化机构和行政体制改革，就是要将机构调整和职能转变同步推进，机构以职能转变的需要设置，不再设置与必要职能无关和交叉履行职能的机构；职能以机构调整的架构落地，调整后的机构必须明确履行职能的具体权力和职责，开创内涵式改革新格局。
四是超越编制资源配置终身制造成的编制结构性短缺和体制性不足的困惑，创新控编增效的有效机制。长期以来，行政性编制资源的配置实行的是层级、地区、部门终身制，加之定编标准和依据缺乏与时俱进的调整，以及行政资源割据的阻碍，使许多编制在一些层级、地区、部门处于闲置和沉睡状态，在另一些层级、地区、部门却呈现紧张和稀缺状态，形成编制躯粗与肢细并存、空余与不足并存的畸状。深化机构和行政体制改革，就是要坚持控制总量、盘活存量的原则，废除编制的各种终身制，科学确定定编标准和依据，取缔行政资源割据，在总体上统筹各类机构编制资源的配置和使用，在总量不变的前提下，激活编制的收放机能和释放效能，增强编制的微循环功能和总循环效应。
五是超越机构改革合法性资源不足和供给滞后导致的道路阻障，创新依法保障改革的路径。在以往机构改革中，往往存在改革方案与法律法规相应调整不衔接问题，导致改革要么于法无据、举步维艰，要么绕法改革、风险巨大。深化机构和行政体制改革，明确提出完善国家机构组织法，无疑是在机构调整中，改变现有机构组织法体系不全、结构缺失、保障无力的状况，实现各类公共管理机构设置及运行，权力、职责配置及实施，人员编制管理及变动全方位法定化，为构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系提供坚实的法律法规保障。
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